La Cour des comptes a présenté jeudi 25 juillet son rapport sur La politique de développement des énergies renouvelables. Et autant dire que l’énergie solaire n’y est pas à la fête. Tout commence par un constat consacré à l’électricité solaire. « Depuis 2000 et particulièrement depuis 2009, les moyens de soutien public ont alimenté une progression importante de la puissance photovoltaïque installée, passant de 0,35 GW en 2009 à 4 GW fin 2012. Dans le même temps, la production est passée de 0,22 TWh à 4,4 TWh mais continue de ne représenter qu’une faible part dans la production d’électricité renouvelable (2,7 % en 2011), loin derrière l’hydraulique, l’éolien et la biomasse. La production photovoltaïque est très éclatée. En effet, 86 % des installations raccordées fin 2012 (281 724) étaient de petites installations, d’une puissance inférieure à 3 kW, alors qu’elles ne représentaient que 16 % de la puissance totale installée (645 MW en puissance cumulée) ». La Cour des Comptes nous apprend qu’en France, « la proportion d’électricité renouvelable a légèrement dépassé les objectifs fixés pour 2011 : 16,3 % au lieu de 16 %. En revanche, les objectifs de production en valeur absolue n’ont pas été atteints : 7,2 Mtep au lieu de 7,5 Mtep. Cette situation s’explique par les résultats insuffisants de l’ensemble des filières à l’exception de la filière photovoltaïque dont l’objectif a été plus que doublé. En effet, depuis 2000 et particulièrement depuis 2009, les moyens de soutien public à l’énergie photovoltaïque ont alimenté une progression importante de la puissance installée. L’objectif français de puissance photovoltaïque installée en 2020 se situe à 5,4 GW. Or, en raison de cette progression depuis 2009, la puissance installée devrait se situer entre 7,7 GW et 8,6 GW en 2020 ».
Impact positif de la baisse des prix
Pour la Cour des Comptes l’énergie solaire française fait face à une conjonction de difficultés. « L’énergie solaire est, globalement, très largement plus coûteuse que les autres sources d’énergie avec, en outre, un large éventail de coûts de production (94 à 689 €/MWh). Cependant, le solaire photovoltaïque connait une baisse constante des prix des composants, liée notamment à l’existence d’importantes surcapacités de production de panneaux ces dernières années. La capacité de production mondiale a, en effet, atteint 50 GW par an à la fin 2011, essentiellement en raison des investissements chinois dans la production des cellules et modules, pour une demande limitée à 26 GW. Les prix des modules sont ainsi passés d’un peu plus de 2 € en 2009 à un peu moins de 1 € en 2011 et cette baisse s’inscrit dans une tendance de long terme, confirmée par toutes les études internationales. » Un impact positif ! Dans le même temps, l’institution stigmatise la mauvaise articulation des appels d’offre avec les tarifs d’achat, notamment en matière photovoltaïque, qui ne favorise pas la formation du prix au mieux des intérêts de la collectivité.
Les charges de service public de l’électricité relatives aux énergies renouvelables
Justement sur le plan du poids économique des énergies renouvelables pour la collectivité, le solaire est montré du doigt. « La part des énergies renouvelables dans la contribution au service public de l’électricité (CSPE) est élevée et est estimée en 2013 par la Commission de régulation de l’énergie (CRE) à 3 Md€, soit près de 60 % de la CSPE totale. Elle a rapidement augmenté depuis 2009. Les filières solaire, éolienne et biomasse sont les trois filières qui bénéficient le plus de la CSPE ; pour autant, elles n’ont pas le même poids dans la production. Ainsi, la filière solaire a, jusqu’à présent et en dépit de sa contribution modeste à la production d’électricité (2,7%), capté une part prépondérante de la CSPE (62% soit plus de 900 millions d’euros), loin devant la filière éolienne (28%). Sur la période 2005 à 2011, le soutien aux filières renouvelables a connu une augmentation progressive et significative, essentiellement en raison de la hausse de la CSPE liée aux énergies renouvelables. Il dépasse
14 Md€ au total. Mais cette progression du soutien apparait encore limitée au regard de celle enregistrée pour la seule CSPE en 2012 et en 2013 selon la Commission de régulation de l’énergie (CRE). En effet, le montant de la CSPE, pour chacune de ces deux années, pourrait atteindre respectivement 2,2 Md€ et 3 Md€, dont 2,1 Md€ pour la filière solaire photovoltaïque ».
La filière française photovoltaïque : une filière en mauvais état
La Cour des Comptes se fend d’un état des lieux du solaire photovoltaïque en France. « Le marché mondial de la filière solaire photovoltaïque a augmenté environ de 60 % par an sur la dernière décennie. la fin de l’année 2011, la puissance cumulée installée atteignait 70 GW, principalement en Europe et notamment en Allemagne et Italie, ces deux pays totalisant 55 % de la puissance mondiale. Le potentiel de croissance du marché mondial du photovoltaïque est considéré par tous les analystes comme très important sur le long terme (17 % de croissance moyenne annuelle du marché jusqu’en 2020). Pour l’Europe, les scénarios varient de 100 à 160 GW à l’horizon2016. Sur ce marché en pleine croissance, l’amont de la filière photovoltaïque échappe aux industriels français. Fin 2010, la France comptait en effet quinze fabricants de modules et/ou de cellules sur le territoire, peu intégrés et de tailles modestes, représentant moins de 0,5 % de la capacité mondiale de production. En revanche, la plupart des entreprises françaises du secteur, petites ou moyennes entreprises locales, se situent sur les créneaux de l’aval de la filière qui représente entre 50 et 70 % de la chaîne de valeur. Conséquence de ce positionnement des industries françaises sur l’aval de la filière et de la concurrence essentiellement chinoise sur la partie amont, la filière photovoltaïque, fortement soutenue, contribue au déséquilibre de la balance commerciale pour un montant évalué à près de 2,1 Md€ en 2011.
La bulle photovoltaïque a freiné la filière
Le rapport poursuit. « En raison du moratoire sur l’obligation d’achat décidé en décembre 2010, des projets d’une puissance cumulée de 3,3 GW146 ont perdu le bénéfice de l’obligation d’achat aux anciennes conditions tarifaires mais seuls 0,4 GW de projets ont été abandonnés. Les nouvelles dispositions sont donc apparues encore suffisamment attractives aux porteurs de projets. La puissance raccordée au cours de l’année 2012, 1,1 GW, a néanmoins baissé de 37 % par rapport à 2011, année record avec plus de 1,75 GW raccordés et le nombre des installations raccordées a diminué de 58 %. Le ralentissement a été particulièrement net au quatrième trimestre de l’année 2012, avec un niveau de puissance raccordée (75 MW) revenu à celui du quatrième trimestre 2008. Le moratoire et les modifications tarifaires de mars 2011 n’ont donc pas stoppé les projets photovoltaïques en France mais en ont réduit le nombre. Enfin, la filière photovoltaïque a connu une progression fulgurante entre 2006 (1 390 emplois) et 2010 (31 550 emplois) pour décroitre ensuite à 17 980 en 2012. La filière solaire photovoltaïque représente environ le cinquième des emplois directs bruts de l’ensemble des filières d’énergies renouvelables. Les besoins se concentrent surtout à l’aval de la filière (installation, maintenance notamment). Or, la fabrication des matériaux, des cellules et modules représente entre 30 % et 50 % de la valeur. Mais, en raison de la baisse rapide du prix des modules et de la relative stabilité du prix des activités aval, la part de la valeur ajoutée française a tendance à augmenter. Cette filière supporte l’essentiel des pertes d’emplois constatées dans les énergies renouvelables, conséquence de la baisse du soutien de la politique à partir de 2010. Il est cependant difficile de faire la part des destructions nettes et des simples transferts sur un autre secteur (cas d’un installateur également couvreur, par exemple). En revanche, et comparativement, la filière solaire thermique est restée stable.
Un manque de contrôle
Le rapport de la Cour des Comptes réserve un chapitre aux dérives observées dans le solaire photovoltaïque. « Le système de l’obligation d’achat relève d’une logique de « guichet ouvert » dans lequel toute personne remplissant les conditions (sur une base déclarative) peut signer un contrat d’achat avec EDF ou une entreprise locale de distribution. L’enjeu du contrôle est donc essentiel compte tenu du poids du solaire photovoltaïque dans le montant de la contribution au service public de l’électricité (CSPE) (estimé à 35,8 % par la CRE et 41 % des charges au titre de 2013 soit 2,1 Md€), d’autant plus que plusieurs cas de fraudes sont d’ores et déjà constatés par la CRE. Ainsi peuvent être constatées de fausses déclarations pour bénéficier abusivement de la prime de l’intégré au bâti, des découpages en tranches d’une installation afin de bénéficier d’un tarif plus élevé que si l’on considérait l’installation dans son ensemble et un gonflement de la production annuelle déclarée. Un quatrième cas, qui ne constitue pas une fraude à proprement parler mais plutôt un abus du système, consiste à réaliser une installation tout à fait conforme, mais sur le toit d’un bâtiment agricole de circonstance, plus ou moins surdimensionné par rapport aux besoins de stockage de l’exploitation.
Or, le dispositif réglementaire en vigueur ne prévoit aucun dispositif de contrôle des installations a priori, mais seulement une possibilité de contrôle qui est donnée à l’acheteur, EDF essentiellement, si la production annuelle déclarée par le producteur dépasse 90 % d’un plafond théorique. De fait, cette possibilité n’est quasiment pas utilisée. Les agents d’EDF n’y ont pas véritablement vocation, d’autant plus que les contrôles doivent être faits sur des propriétés privées et, pour ce qui concerne les installations sur toiture, dans des conditions particulières. Sur place, au-delà de l’instruction classique du permis de construire, les services déconcentrés de l’État n’ont pas non plus les moyens, ni juridiques ni humains, de réaliser des vérifications. Enfin, les critères permettant de caractériser une installation (intégré au bâti, intégré simplifié ou simple surimposition sur un toit existant) nécessitent des compétences techniques qui ne sont guère réunies en l’espèce. Seule la CRE effectue quelques contrôles, très sommairement, compte tenu de ses moyens et de ses missions principales. Dans sa réponse à la Cour, le ministre indique que des contrôles systématiques ont d’ores et déjà été introduits dans le cahier des charges du dernier appel d’offres solaire.
Une filière à réexaminer d’urgence
La Cour des Comptes réalise donc ses préconisations et plaide pour une redéfinition du soutien à la filière solaire photovoltaïque. « La politique de soutien de la filière solaire photovoltaïque doit aujourd’hui être redéfinie. L’éclatement de la bulle et l’instauration du moratoire sur le solaire photovoltaïque ont limité la dérive des coûts. Mais, en raison de la baisse rapide des coûts des composants, de la hausse des coûts de l’électricité et de la faible part que le photovoltaïque a, et conservera à moyen terme, dans la production d’électricité française, le niveau de soutien à cette filière doit être révisé de façon à aboutir à moyen terme à un fonctionnement normal du marché, sans aide publique. Parallèlement, le soutien au solaire photovoltaïque intégré au bâti doit être abandonné en raison de l’absence de preuve de son efficacité.
Le cout élevé de l’énergie solaire thermique
Le rapport de la Cour des Comptes évoque également l’énergie solaire thermique qui est qualifiée de marginale. « Elle ne représentait que 0,9 % de la production de chaleur renouvelable en 2011, avec 96 Ktep. Cette filière, dont l’avenir reste considéré par l’État comme prometteur, peine néanmoins à se développer. Les ventes de panneaux solaires thermiques ont baissé de 2008 à 2011, passant de 310 000 m² à 250 000 m². S’agissant du solaire thermique, l’État considère que le soutien à lui apporter devrait être considéré au regard de ses potentialités. Selon l’ADEME, de « nouvelles technologies prometteuses » pourraient, en effet, améliorer la rentabilité du solaire thermique et, en outre, la mise en place de la réglementation thermique 2012 pour l’efficacité énergétique des bâtiments neufs pourrait également faciliter l’essor de cette filière en incitant les professionnels à recourir à ces installations. Cependant, l’ADEME constate aujourd’hui que le développement de la filière est moins important qu’attendu et relativise son potentiel. Or, le coût de soutien de cette filière est particulièrement élevé :
- le coût public de la tonne de CO2 évitée de soutien à cette filière est le plus élevé des technologies renouvelables soutenues par le crédit d’impôt développement durable (CIDD)(448€/tCO2 évitée en 2012 ; la troisième étant le solaire photovoltaïque avec un coût évalué à 112€/tCO2 évitée) ;
- le coût à la tonne équivalent pétrole produite et financée par le fonds chaleur atteint presque 11 000 €.
Le soutien à cette filière apparait donc aujourd’hui contrasté et un état des lieux objectif des forces et faiblesses doit être établi ».
Encadré
PV Alliance : l’échec d’un transfert technologique
Vous vous demandiez ce que devenait PV Alliance. La Cour des Comptes donne quelques pistes : « Devant l’érosion des positions de Photowatt, acteur historique du photovoltaïque installé dans le département de l’Isère et du fait de la défaillance de son actionnaire, les pouvoirs publics ont souhaité développer la filière industrielle française du photovoltaïque à partir de transferts technologiques. La société PV Alliance a donc été créée en 2007 entre Photowatt, EDF Energies nouvelles réparties et le Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA), pour mettre en Å“uvre ce partenariat stratégique. Un soutien principalement public de 46,5 M€ était prévu, auquel s’ajoutaient 30 M€ apportés par les collectivités territoriales. Alors que les recherches du CEA avançaient conformément aux prévisions, l’accumulation de retards et les atermoiements des industriels, dans un contexte très concurrentiel, ont voué ce projet à l’échec. La faible réactivité de l’administration française dans la procédure d’instruction de la Commission européenne au titre des aides d’État a retardé de vingt mois la signature du contrat de financement d’OSEO, alors même que PV Alliance était déjà sous-capitalisée. De même les industriels, souhaitant optimiser au maximum le financement public, ont limité leur engagement en abandonnant la technologie de rupture de l’hétérojonction au profit d’améliorations marginales sur une technologie moins innovante.
Confiant dans le résultat de ses recherches mais aussi à la demande de l’État, le CEA a repris à son compte le programme d’hétérojonction et par conséquent l’intégralité des dépenses , avec le soutien de l’ADEME (Investissements d’avenir) sous la forme d’une avance remboursable, dans l’attente d’un nouveau partenariat industriel. Le dépôt de bilan de Photowatt, fin 2011, a entrainé la cession, pour un euro symbolique, des équipements et brevets afférents à ce programme de R&D ainsi que sa participation de 20 % dans PV Alliance, à EDF Énergies nouvelles réparties, repreneur des actifs de Photowatt. Au total, afin de sauvegarder l’emploi industriel, le groupe EDF se trouve aujourd’hui à la tête d’une usine qui produit bien au-dessus des prix de marché, avec de fortes incertitudes sur la valorisation future des technologies développées, compte tenu du retard pris sur le numéro un mondial du secteur. L’échec de ce transfert technologique se traduit par une perte de 24,2 M€ pour le CEA, à laquelle s’ajoutent 65,1 M€ de financements publics, soit une intensité d’aide publique supérieure aux prévisions, pour laquelle le retour sur investissements apparaît à l’heure actuelle peu vraisemblable.
